熟悉东汉史的人都知道，朝野权力的博弈中，外戚与宦官之间围绕皇权合法代理资格展开的一系列斗争，是其中的主线之一，最终宦官一度压过外戚，成为权力的核心力量。让人不太熟知的是，宦官在这场对垒中成为对手，往往很大程度上是由外戚自己培养、扶持起来的一支力量。这到底是怎么形成的权力结构？下面就用更具体的叙述来探讨这一历史现象。
东汉建立之初，光武帝就深知西汉覆灭的一条重要教训：外朝大臣若把持了内朝，皇权便会被削弱，制度也会失去平衡。因此他登基后推出两项根本性的改革。第一，废除内朝，改由皇帝亲自接管尚书台的日常事务，将尚书台定位为中央政务运转的核心机构；第二，整肃宦官势力，推动宫廷体制的重组，并将包括尚书台在内的政治机构从皇宫内部搬离出来，设在远离皇帝寝宫的外部场所。这两项改革的根本目标，是把权力的实际操作集中在皇权之上，尽量削弱外部大臣对内朝的干预能力，同时也试图杜绝宦官与外戚之间的勾连通道，让宫廷政治不再依赖宫廷内的特定势力。
展开剩余63%光武帝的改革并非没有风险。其核心理念是要让朝政的实权高度集中在皇帝之手，使皇帝成为国家运作的唯一枢纽；同时也意在切断外臣干预宫廷内幕的各种可能性，防止内宫政治走向重蹈外朝覆辙。然而这一套权力框架对皇帝个人素质与治理能力提出极高的要求——一旦皇帝年幼或无力履职，制度就会陷入执行的空窗与权力真空，容易引发新的权力真空与政治动荡。
果不其然，等到汉章帝去世后，新一任东汉皇帝大多还是未成年，无法处理日常政务，甚至连起居饮食都需专人照料。朝政仍要围绕着皇帝的亲政来展开，这种现实使太后不得不代理国政。太后临朝之时，出于稳固政权的需要，必然依赖自身宗族的力量来巩固权力，于是外戚的影响力在制度与人情层面逐步扩大，成为掌握皇权的重要一方。
然而外部势力终究带着“外”字，光武帝确立的“内外分明”原则在形式上要求内外权力彼此独立。即便太后以代理之身掌握皇权，制度层面对外戚的联系仍然需要被削弱、被切断。可是在现实政治中，太后既要依赖外戚来稳固朝政，又必须使外戚的势力不过度扩张、不越权。这就意味着需要一群专人来负责太后与外戚之间的联络、沟通与协调，以维持权力结构中的某种平衡与通道。
于是宦官逐渐成为承担太后与外戚联络沟通的中介群体，并借此介入朝政，初步获得政治影响力。随着外戚权势的不断增强，宦官的政治地位也随之提升，逐渐成为宫廷内部仅次于外戚的第二大力量。当小皇帝后来长大并具备一定的独立性时，宦官也成为皇帝夺回部分权力、对外戚进行制衡的重要助手，帮助皇权在宫廷内部实现新的平衡。
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